Рецензируемое произведение: "Правовые основы федерализма"
Автор рецензируемого произведения: Глигич-Золотарева М.В.
Авторы рецензии: А.Н. Лебедев
Проблематика федеративных отношений в современной России традиционно привлекает внимание отечественных и зарубежных исследователей. Это вполне объяснимо, поскольку федеративное устройство России остается на протяжении всего периода после принятия Конституции РФ 1993 г. одним из наиболее сложных, противоречивых, постоянно и динамично развивающихся институтов конституционного права, непосредственно влияющих не только на политическую, но и на экономическую, социальную системы Российского государства.
В последнее время опубликовано несколько монографий, посвященных проблемам федерации в России, однако рецензируемая работа все-таки выделяется из общего ряда, поскольку ее автору удалось органично соединить в одном труде исторические, теоретические, правовые и прикладные аспекты возникновения и развития федерализма применительно как к зарубежным странам, так и, что особенно значимо, к современной России, что более характерно для коллективных монографий, чем для индивидуальных работ.
Исследование открывается главой "Теория федерализма", в которой предпринимается вполне удачная попытка на основе обобщения, анализа, систематизации научных трудов, концепций отечественных и зарубежных ученых обосновать (охарактеризовать) основные элементы теории федеративного государства (юридическая природа, понятие, признаки, типы, тенденции эволюции и т.д.), а также разграничить философско-политико-социологическое понимание федерализма как разновидности полицентризма, направления мирового развития, способа организации гражданского общества от конституционно-правового понимания федерализма как формы политико-территориального устройства конкретного государства (федеративное государство), как теории построения, устройства федерации и, наконец, как реальной практики федеративных отношений.
Размышляя о сущности федерализма в широком смысле, автор приходит к важному выводу о сложности и многогранности этого явления в общественной и государственной жизни, при этом федерализм - это не просто распределение полномочий между центром и регионами, это идеология самоуправляющегося общества, альтернатива любой централизованной властной иерархии, любой бюрократической системы (с. 25).
Стремясь найти истоки федерализма как государственно-правового явления в истории человеческой цивилизации, М.В. Глигич-Золотарева на основании известных науке исторических фактов приходит к выводу о его зарождении еще в период Ахейского союза в Греции, затем в Римской империи (федератские государства), позднее в Голландии и Швейцарии в XVI - XVIII вв. и лишь впоследствии в США. Таким образом, федерация как форма устройства государства в понимании, близком нам, имеет более чем двухтысячелетнюю историю развития.
Автор обоснованно констатирует, что в современной науке конституционного права отсутствуют общепринятое определение "федерации" как формы государственного устройства (точнее говорить о форме государственно-территориального устройства или политико-территориального устройства государства), а также родовые признаки или критерии федеративного государства, что, в свою очередь, "размывает" или не позволяет выявить сущность федерации, разграничить федеративные государства от унитарных форм и конфедераций. На основе критического анализа многочисленных научных источников М.В. Глигич-Золотарева формулирует собственное определение федерации как "конституционно закрепленной формы государственного устройства, подразумевающей формирование государства из территорий его членов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне" (с. 139), выделяет и рассматривает базовые признаки федеративного государства, в числе которых: учреждение федеративной государственности, установление субъектного состава и статуса субъектов, определение иерархии правовых систем федерации и субъектов, основ организации государственной власти и др. (с. 136).
Учитывая особую значимость проблемы суверенитета в федерации, в работе последовательно и детально анализируются сложившиеся на протяжении 200-летней истории федерализма теории (концепции) суверенитета. Оценивая реальность различных теорий, автор обоснованно полагает, что дуалистическая концепция суверенитета, разработанная русским правоведом А.С. Ященко, является наиболее полной, всеобъемлющей, адекватной современной конституционно-правовой модели федеративной организации в России.
В качестве одного из базовых элементов теории федерализма определяется типология федеративных государств. Основаниями для классификации избраны критерии юридического происхождения, принципы образования, способы учреждения, степень централизации, состав и статус субъектов и т.д. Исследуются классическая, кооперативная, дуалистическая и другие модели федерализма, а также конституционно-правовые конструкции разграничения компетенции в федеративных государствах.
Во второй главе "История федерализма в России" рассматриваются периоды развития федерализма в России на протяжении нескольких столетий, при этом выделяются четыре основных этапа: до конца XVIII в. (протофедерализм), идеи (концепции, проекты) федерализации в XIX - начале XX в., советский федерализм и, наконец, современный период, или, как его обозначает автор, "новый" федерализм. Обосновывается точка зрения, что федерализм в России - это больше, чем просто концепция государственного устройства. Со всей уверенностью можно утверждать, что это устойчивая историческая традиция полицентрического общественного устройства, элементы которой можно обнаружить в самые ранние периоды русской истории (с. 141). С этой позицией трудно не согласиться.
Автор полагает, что некоторая федерализация общественной и государственной жизни естественна для России (Руси) (с. 145). Федеративные начала имели место уже в VI - IX вв., когда славянская политическая структура функционировала на основе так называемого ряда, под которым понималось соглашение, договор между центром (княжеской властью) и регионами (северо-западными землями славян) (с. 142), что может служить основанием для обозначения этого территориального образования "протофедерацией". Впоследствии федеративные начала были утрачены в связи с процессом централизации государственной власти, которая достигла своего пика в период царствования Екатерины Великой.
Несмотря на имперскую унитарную государственность, юридическое официальное рождение федерации в России лишь в начале 1918 г., концепции федеративного устройства Российского государства появились гораздо раньше, в частности в конце XVIII столетия под воздействием образования федерации в США. При этом идеи, проекты превращения унитарной России в федерацию рассматривались как на официальном уровне, так и в среде декабристов, народников, панславистов, а также анархистов.
Рассматривая советский период развития федерации в России, автор ограничивается кратким экскурсом в историю возникновения и развития советской федерации, выделяя при этом сущностную характеристику этого периода: господство национального фактора в выделении субъектов. В целом советский федерализм обозначается и оценивается как "фасадный" или федерализм "формального толка" (с. 168).
Более пристальное внимание в работе уделено общей характеристике "нового" федерализма, который разделяется на три этапа, при этом название каждого отражает определяющую тенденцию: "парад суверенитетов" (1990 - 1993 гг.); "парад" заключения договоров (1993 - 1999 гг.) и упорядочение правового поля РФ (с 1999 г. - по настоящее время). Анализируя современный этап "нового" федерализма, автор выделяет его основные тенденции или характеристики: относительная стабилизация правового поля, большая системность законодательства, унификация норм и институтов и, пожалуй, самое важное - централизация и унитаризация государственного устройства (с. 211). Поэтому вполне логично делается общий вывод о крайней нестабильности современного российского федерализма, о продолжающемся периоде его становления после принятия Конституции РФ (1993 г.).
Последующие две главы монографии посвящены характеристике современной конституционно-правовой модели российского федерализма и практике ее реализации. Прежде всего обоснованно констатируется, что Конституция РФ 1993 г. является противоречивым и половинчатым документом, в полной мере воплотившим в себе реалии переходного периода (с. 215), что, в свою очередь, порождает проблемы в реализации конституционных норм в сфере федеративного устройства России и одновременно ставит вопрос о совершенствовании конституционной модели, при этом особо подчеркивается, что рутинное упорядочение федерального и регионального законодательства не в состоянии преодолеть конституционные противоречия.
Нужно отметить, что автор сознательно отходит от традиционного подхода в характеристике федерации в России, полагая, что более продуктивным является выявление и исследование конституционных проблем применительно к рассмотренным выше (в гл. 1) признакам федерации.
Следуя этой логике, в монографии выделены основные проблемы и соответственно направления модернизации или совершенствования конституционных основ российского федерализма: суверенитет в РФ, статус субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий, единство системы государственной власти, ответственность в системе федеративных отношений, статус Совета Федерации, а также сформулированы конкретные рекомендации по внесению изменений в текст Конституции РФ 1993 г. В частности, предлагается исключить из текста Конституции РФ положение о государственном статусе республик; ограничить (уменьшить) количество субъектов РФ; произвести корректировку конституционной модели разграничения в направлении изменения, конкретизации материальных и процессуальных конституционных норм, реализации принципа субсидиарности на всех уровнях публичной власти; закрепить институт федерального вмешательства непосредственно в тексте Конституции РФ; изменить порядок формирования Совета Федерации (непосредственные выборы), расширить полномочия палаты в законодательном процессе, при осуществлении контрольной функции.
Автор считает, что конституционная реформа необходима, однако ее проведению препятствует в первую очередь отрицательное отношение официальной власти к необходимости изменения Конституции РФ 1993 г. При исследовании законодательной базы федеративных отношений М.В. Глигич-Золотарева приходит к обоснованному выводу, что в настоящее время в России проводится широкомасштабная квазиконституционная реформа федеративного устройства, в основе которой подмена конституционных норм нормами федеральных (федеральных конституционных) законов.
Важным в теоретическом и прикладном плане представляется раздел монографии, в котором рассматривается деятельность Конституционного Суда РФ в сфере федеративных отношений. В работе проводится систематизация и достаточно глубокий анализ решений Суда по следующим направлениям: правовой статус субъектов РФ, в том числе "сложносоставных"; разграничение предметов ведения и полномочий; организация государственной власти в субъектах РФ.
Подчеркивая особое значение решений федерального органа конституционной юстиции для преодоления неопределенностей и пробелов Конституции РФ, в то же время автор отмечает непоследовательность и нечеткость отдельных решений Суда, расширительное толкование им конституционных норм, что выходит за рамки полномочий этого органа.
В завершающей главе монографии анализируется практика федеративных отношений по следующим направлениям: разграничение компетенции, конституционно-правовая ответственность, совершенствование субъектного состава РФ, строительство "вертикали" исполнительной власти, а также рассматриваются перспективы и возможные варианты конституционной реформы федеративного устройства России.
Особое внимание уделено современным институтам федеративного устройства России, учрежденным федеральными законами и актами Президента РФ: новой правовой конструкции разграничения, основанной на не соответствующем Конституции РФ экономическом принципе; временной финансовой администрации, как институту "заместительства" органов государственной власти субъектов РФ в случае их финансовой несостоятельности; полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах; новому статусу высших должностных лиц субъектов РФ в связи с изменением порядка наделения их полномочиями; особенностям ответственности региональных парламентов и руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Не исключая в перспективе возможности ликвидации Федерации в России, автор все-таки уверена, что федеративная организация - единственная модель управления, обеспечивающая относительно нормальное развитие территориально крупных государственных образований. "Поэтому вопрос не в том, нужен ли федерализм России, а в том, как сохранить федеративные устои государства и не дать им быть поглощенными центробежными либо центростремительными тенденциями" (с. 403). Достижению этой цели и должна послужить конституционная, а не законодательная реформа федеративных отношений, в ходе которой необходимо на основе научно обоснованного, прогностического подхода устранить неопределенности, пробелы, противоречия в Конституции РФ, привести ее нормы в соответствие с политико-правовыми и социально-экономическими реалиями и перспективами развития российской государственности. При этом первый шаг в обозначенном направлении следует сделать лишь после создания целостного учения о федерации, которое автор предлагает назвать "правом федеративных отношений", объединяющего (включающего) исторические, теоретические, прикладные, сравнительные аспекты федерализма в зарубежных странах и в России, а также смежные с ними знания в других областях (экономика, финансы, теория управления и др.). По мнению М.В. Глигич-Золотаревой, "право федеративных отношений" может быть представлено в качестве подотрасли конституционного права, предметом которой являются федеративные отношения в самом широком понимании этого слова (с. 407).
Как и любое многоаспектное научное исследование, монография, по нашему мнению, имеет отдельные недостатки, содержит спорные теоретические положения и заключения. В частности, не очень удачным видится название работы, поскольку, если исходить из содержания труда, более точным было бы, например, "Теоретико-правовые основы федерализма и проблемы Федерации в России". Представляется, что логичным завершением исследования должна быть обоснованная автором концепция федеративного устройства России или, по крайней мере, изложение системы конкретных взаимосвязанных предложений по реформированию федеративных отношений на конституционном уровне, что, очевидно, усилило бы научную и прикладную значимость работы. Следует отметить и некоторые погрешности в структуре работы, вследствие которых не в полной мере обеспечена логическая связь между историей, теорией, конституционным регулированием и практикой. Спорными являются некоторые утверждения автора, в том числе о процедуре принятия новой Конституции РФ (с. 396), о "неудачной" природе республиканской формы правления (с. 401), заключение: "без конституции нет федерализма" (с. 404), однозначная оценка советского федерализма. Излишними для монографии представляются некоторые политологические позиции. Эти замечания носят рабочий характер, лишь подчеркивая сложность и многоплановость проблематики исследования.
Рецензируемая монография является основательным научным трудом, вносящим весомый вклад в изучение истории федерализма, развитие теории федерации, исследование практики федеративных отношений в России.
Многолетнее исследование успешно завершено, при этом очевидно, что результат достигнут во многом благодаря фундаментальным познаниям, пытливости ума, аналитическим способностям, трудолюбию и, образно говоря, любви автора к своему предмету.
Полагаем, что монография М.В. Глигич-Золотаревой безусловно будет востребована в органах государственной власти федерального и регионального уровней, научных и учебных учреждениях, а ее автор получит соответствующее юридическое признание.